Ce que science et expertise peuvent apporter à notre politique énergétique

Ayant présidé le comité des experts du Débat National sur le Transition Energétique  (DNTE dans la suite) au premier semestre 2013, je me suis posé avec mes collègues[1] les questions de notre apport et de celui des scientifiques[2] au DNTE et plus généralement à la politique énergétique.

Le projet  de loi n’est pas encore voté et la question reste entière : les débats continuent et chacun y va, pour justifier tel ou tel choix politique, soit de son recours à la science ou autres autorités soit à sa défiance envers elles. Il serait ridicule de vouloir se passer de la physique dont tout ingénieur a besoin en matière énergétique, mais il semble aussi  vain de se passer d’expertise qui permet d’éviter bien des chausse-trappes. Plusieurs questions se posent cependant. Comment y voir clair dans une situation complexe où les experts expriment des avis différents voire divergents et où l’état des connaissances n’est pas stabilisé? Comment organiser le transfert de connaissances sans tomber dans le piège de la « dictature du savant » ou à l’inverse du  populisme et en séparant bien les deux ordres : celui de la connaissance et celui de la décision politique et sociale ?

1 La question de l’indépendance du scientifique ou de l’expert

Dans une vision naïve de la science, un résultat serait acquis scientifiquement :

• notamment  s’il résulte d’expériences répétées et reproductibles (sous-entendant explicitement ou implicitement un modèle plus ou moins complexe permettant de répéter les dites expériences et de les interpréter)

• s’il est issu d’un article non contesté d’une publication à comité de lecture[3].

Cette vision « positiviste » est globalement celle qu’a défendue Karl Popper[4] avec son critère de réfutabilité : un énoncé est scientifique s’il est réfutable, c’est –à-dire s’il est possible de construire une expérience permettant de le « tester ».

Les choses sont plus compliquées que cela[5] et pour plusieurs raisons.

Les programmes de recherche

D’une part pour se construire,  une science comme les autres disciplines passe par des « programmes de recherche scientifique[6] », qui supposent donnés (provisoirement) des paradigmes ou systèmes de représentation. Sans ces programmes de recherche il est très difficile de canaliser les travaux et d’avancer : un scientifique (comme tout autre humain !) ne peut pas à tout instant remettre tout en cause.

Comme le dit Lakatos :

« Les scientifiques travaillent dans le cadre de programmes de recherche scientifique qui comportent un noyau dur et une ceinture protectrice d’hypothèses auxiliaires. Seules ces dernières sont soumises à réfutation. Un programme de recherche est caractérisé à la fois par une heuristique positive (ce qu’il faut chercher et à l’aide de quelle méthode) et une heuristique négative (les domaines dans lesquels il ne faut pas chercher et les méthodes qu’il ne faut pas employer). »[7]

Les biais de représentation

L’immense majorité des scientifiques sont spécialisés. Les experts  quant à eux appartiennent en général à des structures qui ont des missions ou vocations « typées ». Il en résulte toujours que le regard du scientifique ou de l’expert est « anglé » pour ne pas dire « biaisé ». Un expert qui fait partie d’une entreprise de réseaux électriques voit le monde énergétique à travers sa composante réseau ou plus simplement attache au réseau une  importance relativement plus grande qu’un expert faisant partie d’une entreprise productrice d’énergie. Aucun scientifique ne peut donc se prétendre objectif sur tous les sujets de la problématique énergie ; il la regarde forcément d’un « point de vue », » intégrant sa formation et son expérience. Certains biais de représentation peuvent être liés à sa position propre, consciemment ou inconsciemment. 

Les conflits d’intérêt

Les sciences modernes même dures (comme la biologie) sont au coeur de puissants conflits d’intérêt, liés en particulier à la privatisation croissante d’une partie de la recherche. Il ne suffit pas de dire que les travaux des scientifiques concernés sont publiés dans les revues de haut rang (ou que les meilleurs spécialistes sont nécessairement rémunérés pour faire avancer leur discipline) pour traiter cette question du conflit d’intérêt. Les revues en question sont aussi au cœur de ces conflits d’intérêt du fait de l’appartenance possible des membres des comités de lecture à telle ou telle entreprise ou groupe d’intérêt. Je renvoie à deux ouvrages marquants sur la question qui prennent des exemples dans plusieurs  domaines (le climat, le plomb, l’amiante, le tabac, les pesticides et perturbateurs endocriniens)[8], ceux de Naomi Oreskes, Stéphane Foucart et Annie Thebaud-Mony.

Il ne suffit pas non plus que les scientifiques en situation de conflits d’intérêt fassent leurs déclarations d’intérêt, même si c’est nécessaire. Les résultats produits seront toujours l’objet de doutes. Il faut donc au moins une procédure de plus !

Le traitement de ces difficultés dans le DNTE

A défaut de réponse universelle à ce problème, voici ce que nous avons fait dans le cadre du comité d’experts du DNTE. Nous avons tenté de bâtir un comité pluraliste au double du sens du terme : composé d’experts ou de scientifiques issus de disciplines différentes et d’autre part de « sensibilités » (ou de systèmes de représentations) différentes.

Cette tentative bute évidemment sur  plusieurs difficultés : comment être « assez pluraliste » sans constituer un comité trop  nombreux pour être « gérable » et productif  (dans un calendrier et un budget temps de chacun limité) ? Comment ne pas surreprésenter (c’est sans doute une particularité française) les grandes entreprises et les administrations ou assimilées qui ont les moyens de mettre à disposition leurs experts par rapport à d’autres structures (ONG, entreprises de conseil) qui ont développé une expertise reconnue, mais ne peuvent mettre à disposition autant de temps-homme[9]. Enfin comment faire face à un vide clair d’expertise?

Je ne prendrai qu’un exemple sur ce dernier point mais il est central dans le débat énergétique français. Il n’est pas trop compliqué de se forger une opinion sur les technologies (qu’elles soient de production d’énergie ou de maîtrise de la demande), leur état de développement, leur fourchette de coût actuel[10]. Il nous a manqué en revanche clairement de l’information structurée sur cinq volets : 

• les externalités (à l’exception de la question des GES, bien documentée)

• les risques d’accidents et leur coût

• les besoins en ressources rares (les « empreintes » autres que le carbone)

• l’évolution probable ou possible des coûts futurs

• l’appréciation de la capacité des citoyens à accepter tel ou tel niveau de risque ou tel ou tel niveau de désagrément

Le  premier point est relatif aux conséquences sanitaires et écologiques de chaque source d’énergie. Le graphique ci-après semble répondre à la question : le charbon et en particulier la lignite sont les sources d’énergie à la fois les plus intenses en CO2  mais aussi celles dont il est démontré qu’elles induisent plus de décès soit par pollution atmosphérique soit par accident. Le pétrole est intermédiaire, et les énergies les plus « propres » semblent être le nucléaire, la biomasse et le gaz.  Ce graphique n’est  cependant pas convaincant. L’évaluation des conséquences sanitaires d’incidents nucléaires (où la littérature qui peut donner des indications est issue en partie des travaux de l’Unscear[11]) pose des problèmes d’indépendance et en outre de méthode[12]. Les effets sanitaires des centrales au charbon sont mieux connus. Sur le fond il reste  à évaluer collégialement l’ensemble des effets de chaque technologie sur plusieurs critères. Une étude a été menée en ce sens (l’étude ExternE[13] à la fin des années 1990, pilotée au niveau européen) mais limitée à l’électricité, et il faudrait la refaire car elle date…

Morts et CO2 émis pour divers mode de production électrique en Europe[14]

Source : Electricity Generation and Health, Anil Markandya & Paul Wilkinson, The Lancet, 2007 ; 370 : 979–90.

Le deuxième point est aussi largement relatif au nucléaire : le débat sur le coût d’un «Fukushima » en France ne me semble pas clos et pas si  facile que cela au plan méthodologique. Selon une étude de l’IRSN mise à jour en 2013 : « Au total, un accident majeur pourrait coûter plus de 430 milliards d’euros, soit plus de 20 % du PIB français annuel »[15] . Ces chiffres font évidemment réfléchir dans un contexte où le directeur général de l’ASN affirme qu’un accident nucléaire est toujours possible[16].

Il faudrait cependant les discuter largement, ce qui à ma connaissance n’a pas encore été fait. Par ailleurs, nous ne sommes pas dans un système probabiliste comme pour les crues, où on peut associer à la probabilité d’un niveau d’aléa un niveau de vulnérabilité, et en déduire par intégration un « dommage probabilisé » global.  On n’en est pas, et n’en sera jamais peut-on l’espérer, à calculer le dommage de l’explosion nucléaire centennale, à partir d’une série statistique solide…

Le troisième point concerne toutes les technologies : quels sont leur besoin en foncier, en eau, en minerais rares ? Peut-on confronter ces besoins (dans un scénario donné de développement) aux ressources disponibles, en intégrant (comment ?) la consommation  par d’autres secteurs. Est il même possible de répondre de manière non équivoque à cette question, compte tenu de la diversité des technologies et des capacité à substituer certaines ressources par d’autres ?

Le quatrième concerne également toutes les technologies. L’énergie solaire par exemple a connu une courbe d’apprentissage remarquable (voir graphique ci-après). Va-t-elle  continuer ou  s’essouffler ? Quel pourrait être le coût de l’EPR industriel dont la réalisation des prototypes en Finlande et en France à Flamanville ne cesse de déraper en coût et en délai[17] ?  Au vu des dossiers de démantèlement déjà étudiés (Phénix, Georges Besse 1 notamment) les coûts de démantèlement sont eux aussi mal connus, faute d’expérience suffisante. Le démantèlement étant une opération très longue (# 30 ans) cela renvoie aussi au choix du taux d’actualisation : avec un taux de 4% on ne se préoccupe pas trop de cette incertitude : est-ce raisonnable ? Pour nos enfants et petits-enfants ? Au surplus, on accepte des montages financiers posant question quand à la liquidité réelle des capitaux nécessaires au démantèlement..?

Sur le cinquième point, le syndrome NIMBY[18] se généralise. Comment faire des scénarios énergétiques qui tiennent compte d’éléments aussi difficiles d’appréciation et dans un régime démocratique qui a du mal à imposer des choix même d’intérêt général quand ils se heurtent à des intérêts particuliers. Pour revenir au nucléaire, comment évaluer la résistance de l’opinion japonaise au nucléaire après Fukushima, ou plus proche de chez nous des voisins de Bure, qui contestent l’enfouissement des déchets, quand les scientifiques garantissent l’absence quasi-totale de risque. Comment anticiper les résistances face au stockage géologique du CO₂ , posant le même genre de problèmes ? Au total il peut se développer un syndrome NIAB (« not in any backyard »), dû à la mauvaise acceptation globale de la technique, considérée comme pilotée par des experts qui cachent les risques[19] réels à la foule. . La situation française de blocage actuel des grands projets de toute nature est à de ce point de vue préoccupante[20].

2 Comment organiser le transfert de connaissances et éviter la dictature du savant  et le populisme ?

La complexité des problèmes peut conduire à céder à  deux tentations. Le populisme qui consiste à s’en référer à ce que « l’opinion veut  ou accepte » sans tenir compte des travaux d’experts ni de considérations économiques[21]. Le deuxième à l’opposé consiste à contourner l’opinion et à s’en remettre précisément à des comités d’experts qui feraient autorité. Cette deuxième voie est classique en France : c’est celle de la technocratie, elle a présidé  par exemple aux travaux de la commission Syrota ou de la commission Besson. Et c’est le péché originel de tout le programme nucléaire français des années 60/80.
Dans un autre registre c’est celle que propose la Commission européenne dans le cadre du plan Juncker, pour échapper au risque que les gouvernements obtiennent, grâce ce plan, le financement « d’éléphants blancs » équipements inutiles, fruits de la volonté  de quelques personnes politiquement influentes. C’est aussi le schéma de mise en place d’une « expertise indépendante sous la responsabilité du Commissariat Général à l’Investissement mise en place par un décret de décembre 2013 pour tous les grands projets à financement d’Etat et ce après la tenue de la commission dite « grand-emprunt » Juppé-Rocard (à laquelle j’ai eu le plaisir de participer…). 

Il est pourtant assez clair que cette voie est aussi une impasse. A titre individuel,  nous n’agissons que rarement « parce que la science l’a dit ».  Ce n’est pas parce qu’il est prouvé scientifiquement que  le changement climatique est  un péril majeur pour l’humanité dans les décennies à venir que je m’engage à lutter contre. Si je le fais c’est par éthique ou pour toute autre motivation. Certes je m’appuie (éventuellement) sur une ou des données d’origine scientifique mais ma décision est  plus complexe et fait appel à d’autres sources d’informations internes ou externes, croisées avec mon propre système de valeurs et de croyances, et une capacité de rationalisation qui n’est jamais parfaite. Dans des situations plus quotidiennes (le choix de l’alimentation, du traitement contre une maladie, d’une voiture ou d’une maison) l’expérience est la même : je fais appel aux connaissances disponibles en cherchant à démêler le vrai du faux mais, in fine, ma libre décision dépasse, et heureusement, ces connaissances en intégrant bien d’autres éléments. 

A titre collectif,  imaginer que les savants ou experts puissent prendre de « bonnes » décisions pour la collectivité est une naïveté dangereuse. Les enjeux sociétaux qui gouvernent le « bien vivre ensemble » dépassent et de très loin ce que la science ou l’expertise peuvent dire, quand ils peuvent dire quelque chose. De tout temps la vie en société  a toujours été d’une complexité inouïe. C’est bien pour cela que  les sciences économiques et sociales ont tant de difficultés à produire des recommandations solidement étayées.

S’en remettre aux experts serait en outre une forme de retour au « despotisme éclairé » à un moment où :

• les individus ont plus que jamais capacité à exercer un jugement pertinent sur un enjeu collectif et le revendiquent avec une acuité nouvelle liée à Internet et  aux NTIC

• la complexité des situations,  l’incertitude et l’imprévisibilité sont croissantes et rendent caduque l’idée qu’un comité d’experts même bien choisis puissent prendre des décisions « éclairées ».

Il est difficile de croire  que cela pourrait marcher hors période de   crise très grave. 

Le choix du DNTE

A nouveau, je ne connais pas de solution universelle. Le choix adopté dans le DNTE a consisté à  tenter de faire en sorte que le  comité des experts soit au service du Conseil National du DNTE (CNDNTE). L’organisation du travail s’est faite pour que les experts tentent de répondre aux questions posées par la CNDNTE, sans nécessairement s’être mis d’accord à 100% sur la réponse apportée (mais après un travail collectif bien sûr, en général en sous-groupe). Il en est résulté une production importante de notes et d’analyses qui ont été digérées par la CNDNTE dans ses propositions finales.

C’est la même attitude qui a présidé à la préparation et l’organisation des journées citoyennes ou le rôle des experts s’est limité à valider une note de problématique préparée par le secrétariat du débat. Ce travail a permis aux citoyens de s’approprier facilement les grands enjeux d’un débat complexe et manifestement d’en tirer des bénéfices notamment pour se positionner sur les décisions à prendre. Néanmoins il est possible de s’interroger sur la diffusion réelle de ce débat dans l’ensemble de la société.  Au total ce débat est plutôt resté cantonné dans un petit cercle bien informé et « militant » sous une forme ou sous une autre.

Conclusion : le triangle de Pierre Rosanvallon

Selon le  sociologue Pierre Rosanvallon il est impératif dans nos démocraties de respecter les rôles des trois catégories d’acteurs  d’un triangle et ne pas les confondre :

• le public

• le politique

• l’expert-

Je n’ai abordé ici que la question relative à la confusion possible du politique et de l’expert[22].

Il me semble que le DNTE a été plutôt une réussite dans l’exercice qui consiste à éclairer le politique dans un débat difficile par des travaux d’experts. Mais il nous a beaucoup manqué de temps. Le témoignage  de Michel Badré (qui a présidé l’ Autorité  environnementale[23] pendant 5 ans, depuis sa création en 2009) c’est qu’on peut faire mieux par deux moyens : 

• l’élaboration collégiale des avis,
• et leur caractère immédiatement public, ce qui a des effets pédagogiques internes assez rapides sur le juste positionnement de l’avis, « pré-essoré » par critique interne puis soumis à « essorage » externe immédiat.

Dans tous les cas il me semble impératif de retenir que l’éclairage est ce qu’on peut demander de plus à l’expertise. Moins c’est tomber dans l’obscurantisme et le populisme, plus c’est trahir la démocratie.

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[1] Ce texte a  bénéficié des suggestions et remarques de Michel Badré et Benoit Lemaignan que je remercie vivement. Je reste bien sûr seul responsable des avis exprimés et éventuelles erreurs.

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